中國發展觀察發布時間：01-2115:29《中國發展觀察》雜志官方帳号
作者：馮 奎
十九屆五中全會在“十四五” 時期經濟社會發展主要目标中，提出“強化就業優先政策”。2020年12月16日—18日舉行的中央經濟工作會議高度重視就業，提出擴大消費最根本的是促進就業；實現更加充分更高質量就業；促進重點群體多渠道就業等任務要求。
從增長優先到就業優先，從就業優先戰略到就業優先政策，就業在國家治理中位置越來越高，要求越來越具體明确。這是堅持以人民為中心的發展思想在就業領域的深刻體現，是凝聚各方面力量促進就業的重要保障。
城鎮化是現代化的必由之路。就業優先是宏觀政策的重要内容， 具體到城鎮化問題上，就是要在城鎮化推進發展過程中，将就業置于優先地位，使其在城鎮化各項政策中充分發揮目标引領的作用。通過創造更多的就業數量、提升就業質量，促進新市民在城市的全面融入；通過優化城鎮化空間結構，推動城市高質量發展，培育和新增就業崗位；通過推動多元主體協同行動和多項政策系統集成，形成就業與城鎮化相互促進的局面，從而激發經濟社會發展的内生動力。
就業優先城鎮化的意義
據測算，到2025年我國勞動年齡人口和勞動力數量将分别維持在8.7億、8.03億的高位。農民工現有規模将近3億人，占勞動力總量超過1／3。就業優先城鎮化對就業意義重大，這是因為農民工是就業壓力最大的群體：外部經濟環境變化沖擊就業領域，産業結構升級釋放大量勞動力，科技進步帶來就業替代的壓力。農民工就業是重大經濟問題，也是重大社會問題。
諸多城市已進入落戶的“零門檻”時代，落戶以後如何獲得收入在城市生存與發展？因此就業将成為能否在城市全面融入的關鍵問題，就業優先的城鎮化抓住了城鎮化下一階段的重點、難點與突破點。城鎮化的主體是農民工，農民工獲得穩定收入，安居樂業就有保障，這是提高城鎮化水平與質量、促進城鎮化深入發展的重要路徑。就業優先城鎮化，培育了新市民， 激發了勞動力這一核心要素，對城鎮化發展的作用表現在：一是推進城鎮化水平進一步提升； 二是釋放城鎮化對拉動内需的巨大潛能；三是創新驅動城市高質量發展；四是實現城市社會的和諧穩定。
立足代際分化，差異化實施就業優先城鎮化政策
根據《2019農民工監測調查報告》，2019年我國農民工平均年齡為40.8歲，比上年提高0.6歲。從年齡結構看，40歲及以下農民工所占比重為50.6%，40歲至50歲所占比重為24.8%；50歲以上農民工所占比重為24.6%。農民工對城市的不同态度并結合年齡因素，我們大緻将農民工分為老一代、中間一代和新生代。老一代的農民工，他們回鄉的意願較為突出。中間的一代是過渡代，他們努力在城市打工，但也做好了回鄉準備，屬于可退可進的類型。新生代農民工是在1980年及之後出生，進城從事非農業生産6個月及以上的。他們很早進入社會，遊離于城市和鄉村之間，基本沒有從事過農業生産，總體看新生代就是産業工人，屬于城市的新市民。
維護工資權益是老一代農民工的頭等大事。應貫徹實施《保障農民工工資支付條例》，落實屬地責任，暢通舉報投訴渠道，加大欠薪糾紛和隐患排查力度，嚴厲打擊惡意欠薪違法行為，清償欠薪或墊付工資，确保農民工按時足額拿到工資。
對中間一代農民工，應以社保接續和城鄉權益保障為重點。推動社保制度改革，簡化農民工流動過程中繳納、轉移、接續等環節程序和手續，提高農民工社會保障覆蓋率。随遷子女上學升學難、費用高問題在東部地區和大城市更加突出。50%以上的農民工反映随遷子女在城市上學面臨一些問題。對于義務教育階段随遷兒童，1／3左右的人回答本地升學難、費用高，而且城市規模越大，升學、費用和高考問題越突出，在500萬以上人口的大城市這些問題更加顯著。因此需要重點解決東部地區和大城市農民工随遷子女的教育問題。
促進新生代農民工市民化是城鎮化焦點。新生代農民工在農民工群體中的比例超過50%。他們最大的特征是希望留在城市，融入城市生活，成為真正的市民。在全面掌握并分析新生代農民工落戶意願基礎上，以城市承載力與意願匹配原則，形成具有導向性、針對性的政策意見包。如果說以往強調有序推進農業轉移人口市民化，還有較強的工作推動的色彩，未來則應更多轉變為農民工、新市民、家庭的視角。應進一步改進戶籍管理制度，在部分城市推進将審批制落戶改為登記制落戶，以利于農民工與家庭制定近遠期規劃。應發布充分透明的城市落戶與基本公共服務相關信息，政府及行業組織更加有效地幫助進城人口制定個人和家庭的發展規劃。推動大中小城市、縣城和小城鎮協調行動，補齊農村基礎設施和公共服務短闆，使得新生代農民工各居其所，盡快成為新市民。
中共中央關于“十四五”規劃的建議提出“新型城鎮化”是“以人為核心的新型城鎮化”，比“十三五”規劃綱要更加強調“以人為核心”的原則。“十四五”規劃建議要求，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈， 推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。大量實證研究表明，包括農民工在内的人口流動具有地理空間上集聚的明顯特征，抓住城市群、都市圈、中心城市、縣城等重點空間和載體，有方向地推進就業優先的城鎮化十分必要。
一是重視以城市群為主體吸納農民工就業。面向未來10年， 新增城鎮人口約80%将分布在19個城市群，其中約60%将分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中遊、成渝、中原、山東半島等主要城市群。依據各城市群當前城鎮化率， 結合對2030年城鎮化增長幅度的預測，估計19個城市群到2030年城鎮人口增量合計近1.5億，這一塊預計有約5000萬人口淨流入。
二是大都市圈是吸引農民工就業的主要空間。根據有關學術機構的研究判斷，從都市圈常住人口看，中國現有上海、京津、濟南、武漢、鄭州、成都、杭州、廣佛肇、深莞惠、蘇錫常等10個2000萬人以上的大都市圈，有重慶、青島、廈漳泉、南京、沈陽、甯波、長株潭、西安、合肥、南昌、長吉、石家莊、哈爾濱等13個1000萬至2000萬人大都市圈。現代化大都市圈是未來中國經濟與人口較為密集的區域，是吸引農民工就業的主要空間。
三是完善中心城市體系吸引農民工就業。全國農民工流動前20 名的城市，都是國家和各類區域中心城市。國家中心城市應增強包容性。成都、武漢、鄭州、西安、南京等城市擴大行政管轄範圍，被賦予更多的事權和财權，具備吸納更多農民工的能力。在中西部培育新的區域中心城市，壯大原有的一批區域中心城市，有利于推進農民工在中西部就近就地實現就業。處于幾個地級市交界，區位條件優越、經濟發達、發展潛力巨大的縣級市，可以整合周邊行政區，升格培育為地級市，增強就業吸引力。
四是強化縣城補短闆增加就業。全國有約1500個縣城，如果每個縣城都能新增5萬至10萬的農業轉移人口，那麼就是0.75億至1.5億人。增加5萬至10萬人口對一個縣城來說，既是壓力，又是實實在在地增添它内在的活力。如浙江省雲和縣75%以上的人口居住在縣城， 95%的工業企業集聚在縣城，80% 以上的GDP和95%以上的稅收創造在縣城，這就實現了一個山區小縣的大城之路，縣城對全縣經濟發展的帶動性大大提升。
五是挖掘重點鎮的就業潛力。将特大鎮、重點鎮、特色鎮培育成為小城市，十分有助于推進農民工的市民化，解決他們“融不進大城市、回不去農村”的糾結。四川省近年來優化鄉鎮布局，撤并1500個左右的鄉鎮，減幅30%以上，形成一大批中心鎮、重點鎮，5萬人、10萬人以上的鄉鎮數量增加超過50%，增強了規模集聚效應。浙江多年來将特大鎮、重點鎮、特色鎮按小城市标準進行培育，規劃建設水平提高，投資增多，又能吸納更多的就業人口。如浙江省第一、第二批的30多個小城市培育試點，多年來投資增速就達20%。
《2019年農民工監測報告》顯示，從事第二産業的農民工比重為48.6%，比上年下降0.5個百分點。其中，從事制造業的農民工比重為27.4%，比上年下降0.5個百分點；從事建築業的農民工比重為18.7%，比上年提高0.1個百分點。從事第三産業的農民工比重為51%，比上年提高0.5個百分點。從事交通運輸倉儲郵政業和住宿餐飲業的農民工比重均為6.9%，分别比上年提高0.3和0.2個百分點。農民工就業雖然點多、線長、面廣，但重點針對建築業、制造業、生活性服務業、中小微企業、平台型就業的實際問題給予政策支持，就能抓住主要問題，這是促進就業優先城鎮化的有效舉措。
建築業轉型升級是農民工就業的核心問題。2018年中國建築業從業人數5563萬人，占全社會就業人數的7.01%，80%是農民工。建議： 一是加快推進建築業轉型升級，大力發展裝配式建築。二是支持規範建築勞務市場，強化建築工人職業培訓。三是有效保障建築業農民工的權益，特别是有效治理工資拖欠。四是結合城市更新，擴展發展空間。作為關聯産業多、就業容量大、帶動能力強的行業，中國建築業正從傳統房地産領域轉而聚焦城市更新，促進城市提質增效。例如聚焦高鐵、城際鐵路、市政、城市軌道、環保、生态治理等城市更新項目。
制造業就業的組織化程度高， 就業質量提升的空間巨大。2019 年，在制造業中就業的農民工（主要從事低中端制造業工作）總數為8045萬人，占制造業就業總人數的80%。制造業領域的農民工相比其他領域而言收入較高，但工作時間較長，生活較為單調。建議：一是适時适當提高制造業工人收入基準工資。二是提高勞動合同簽約率。從事制造業的農民工還有近一半的人沒有簽訂勞動合同，應進一步提高簽訂比例。三是國家建立全覆蓋的職業教育體系。從事制造業的農民工的教育程度往往不高，他們中超過70%的人教育程度在初中及以下，要建立國家引導、市場調節、企業為主、社會力量為輔的有效的培訓體系。四是支持企業文化建設，為制造業農民工就業創造更加舒适的環境。
中國家庭服務業正進入快速發展的黃金期。家庭服務業将吸納3000多萬農民工就業，到2035年将吸納5000萬以上農民工就業。家庭服務業面臨“三個供不應求”的問題：總體上的供不應求，體現在家庭服務員從業人數不能滿足巨大的市場需求。服務質量上的供不應求，是指服務員的綜合素質、職業技能、職業道德等方面不能滿足消費者的需求。季節性的供不應求， 主要是從業人員以外地農村婦女和下崗職工、無業人員為主，在春節、農忙等時間大量家庭服務員回家勞動、休息。針對這些問題，應進一步提高對家庭服務業巨大發展潛力與就業作用的認識，促進家庭服務業的标準化建設，加大财政支持，完善金融政策，健全家庭服務信用體系，加強保險支持，提高培訓效果。
農民工在城市或返鄉創辦小微企業空間很大。如河南省提出，全省約3000萬農村外出務工人員，如果能夠把其中10%有創業能力、經驗和願望的人員引回家鄉創業，就是300萬的龐大創業主體。創辦小微企業需要與城鎮化政策有機結合， 需要得到全面支持。建議依托現有各類開發區及閑置廠房等存量資源，以産業集聚帶動返鄉農民工創業。 政府部門搭建城鄉一體化創業平台，如做強核心基地、整合電子商務産業園、大學生創業園、快遞産業園等創業平台資源，在縣城建設返鄉創業核心基地，輻射帶動創業。此外需要拓寬融資渠道，如推行返鄉創業貸款貼息制度，建立農民工信用體系。 開展“量身定做” 式的培訓，提高返鄉農民工的創業技能和創業水平。
平台企業是農民工就業的重要方式。國家信息中心分享經濟研究中心發布的《中國共享經濟發展報告（2020）》顯示，2019年以新業态形式出現的平台企業員工數已達623萬人，平台帶動的就業人數約7800萬人。平台就業發展迅速， 但治理短闆突出。建議加強勞動關系的認定，研究制訂平台就業的報酬支付、工作時間、休息休假、職業安全等有關勞動标準，保護勞動者權益。加強新就業形态職業培訓尤為重要，通過培訓提高從業人員的服務質量。促進其就業或穩定就業。應适當降低平台企業的勞動強度，如部分外賣騎手長時間疲勞工作，人身安全無法保證，也增加了城市的交通風險。
中西部一些省份是勞務輸出大省，比較有代表性的是四川、河南、安徽、湖北等。沿海的廣東、浙江、江蘇等省份是勞務輸入大省，人力資源方面互補性強。如據有關數據顯示，近年來納入人社部門服務管理、就業半年以上的四川籍在粵務工人員約200萬人。粵川兩省勞務合作源遠流長，從泛珠三角區域合作，到汶川地震後廣東對口支援四川勞務輸出，再到東西部扶貧勞務協作，兩省以及兩省多個地市縣建立了合作或幫扶關系。
勞務輸入地應将農民工融入作為當地重要發展戰略。切實提高農民工職業技能素質、提高社會保障水平，提高均等化服務質量。主動促進供需精準對接，促進治理體系創新，維護異地務工人員在本地的合法權益。
勞務輸出地應構建返鄉創業公共服務體系。将返鄉創業農民工納入社保、住房、教育、醫療等公共服務範圍。加強與外出就業人員共建各類載體建設，出台系列扶持政策，在降低準入門檻、稅費減免、财政支持、金融信貸、園區建設等方面，打通返鄉創業的政策壁壘。
勞務輸出與輸入地區應建立健全對接協調機制。有效推進區域間和區域内勞務協作，提高鞏固脫貧攻堅、創業就業和地區發展的一體化、組織化程度。加強技能培訓合作，大力培育特色勞務品牌，加強工作銜接、信息共享，動态掌握勞務對接人員就業情況，如設立“求職需求清單”和“崗位供給清單” 等，推動供需實現無縫對接。
作者單位：中國城市和小城鎮改革發展中心
本文刊于《中國發展觀察》雜志2021年第1期
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