就業結構是就業人口在國民經濟各部門、各行業、各地區、各領域的分布關系，其實質是勞動力這一生産要素在産業部門、空間區域的數量與質量配置。就業的結構性失衡，是指就業結構與産業結構的不協調，人力資源供給與經濟發展需求的不同步。就業的結構性失衡會導緻經濟增長潛力難以充分發揮，嚴重阻礙實現更加充分更高質量就業。本文通過研究當前穩定就業局勢面臨的國内外經濟環境，分析經濟發展對勞動力需求總量結構與勞動力供給總量結構的錯位，并提出解決結構性失衡問題的政策建議，推動實現更加充分更高質量就業。
穩定就業形勢面臨的國内外經濟環境
“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向開啟全面建設社會主義現代化邁進的關鍵時期，經濟和社會發展環境面臨重大機遇和複雜變化，對就業形勢也将産生深刻影響。
從國内看，發展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨，發展中的矛盾和問題集中體現在發展質量上。基于此，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》提出，“十四五”期間經濟社會發展要以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，加快建設現代化經濟體系，加快構建以國内大循環為主體、國内國際雙循環相互促進的新發展格局。
從國際看，經濟全球化遭遇逆流，各主要經濟體經濟政策以及市場預期充滿不确定性，全球産業鍊分工的基本邏輯發生調整，從過去基于效率配置到現在基于安全考量，造成世界經濟低迷，國際貿易和投資大幅萎縮，對我國商品和服務的外部需求産生一定沖擊，影響部分地區和産業的就業穩定。
在這一背景下，就業領域面臨新的任務和挑戰，需要結合當前就業總量壓力大、結構性矛盾突出的基本特征，以全新視角解釋供求矛盾内涵，持續深化推進供給側改革，深入研判人口結構、科技進步、産業結構和産業轉移的變化趨勢。
人力資源市場存在需求與供給的錯位
首先，從地區層面看，各省人力資源總量豐盈度不同，經濟發展的區域不平衡導緻就業結構失衡。從總體看，就業結構與産業結構接近平衡的省份較少，一是各省份第一産業存在一定勞動力富餘，但各省份勞動力富餘程度差異較大。二是大部分省份第二産業存在缺工現象，具有強弱不一的就業吸納能力。三是絕大部分省份第三産業是吸納就業的重要領域，但各省份吸納就業能力不一，部分省份接近飽和。
其次，各行業增加值的不同增長速度，引緻就業的行業結構不斷調整，有的行業趨于飽和，有的行業則需要吸納就業才能實現進一步發展。從全國層面看，制造業、批發零售業具有吸納就業的潛力，且吸納就業能力逐步提高，建築業、交通運輸倉儲和郵政業、住宿餐飲業、租賃和商務服務業、居民服務業趨于飽和。從省級層面看，所有省份制造業仍具有就業吸納能力，所有省份的批發零售業、住宿餐飲業均趨于飽和，不同省份的建築業、交通運輸倉儲和郵政業的就業吸納能力具有較大差異。
再次，從勞動力供給的角度分析，從受教育結構看，雖然初中及以下所占比重呈下降趨勢，高中及以上所占比重均呈上升趨勢，但就業人員總體受教育程度仍較低，初中及以下所占比重超過六成。從年齡結構看，就業人員高齡化趨勢明顯，16-24歲比重逐步降低，65歲及以上比重逐步提高。從産業視角看，雖然制造業、批發零售業仍是城鎮就業的重要行業，但全國就業人員向第三産業轉移趨勢明顯，重點集中在批發零售業、交通運輸倉儲和郵政業、住宿餐飲業、居民服務業。從職業結構看，農林牧漁水利業生産人員比重持續降低，非農職業比重持續增加，尤其是商業服務業人員和辦事人員相關職業增加趨勢明顯，在就業總量中的比重逐年提高并已經相對過剩。就業人員受教育程度主要以高中及以下為主，年齡結構雖以中青年為主但趨于高齡化，形成階段性的結構性失衡。從個體就業意願看，勞動者因個人原因失去工作已經逐漸成為失業的最主要原因，而委托親友找工作仍舊是失業人員尋找工作的主要途徑。
最後，從勞動力素質結構看，各類畢業生成長為新生代勞動力，當前維持在1500萬人左右。從畢業生結構看，普通本專科畢業生總量和占比持續提高，中等職業教育由600多萬人下降低到480多萬人，造成勞動力市場技能人才的相對短缺，人力資源市場對具有職業資格的勞動者的需求始終高于供給。從普通本專科畢業生的專業看，本科層次的工學、管理學專業，專科層次的财經、交通運輸等專業畢業生數量和占比呈上升趨勢，但從當前十大城市部分崗位的求人倍率看，與這些專業相關的職業，如财會人員、行政辦事人員、人力資源服務人員、物業管理人員等在部分城市相對過剩。而有些職業存在嚴重短缺，如眼鏡驗光員、車工、快遞員、推銷展銷人員、包裝工等，需要加大中等職業教育尤其是技工教育的招生規模。
随着産業結構升級、區域經濟格局調整、教育培訓體制改革滞後等因素疊加，現階段就業領域結構性失衡問題日益突出，成為就業領域的主要矛盾。這種結構性失衡是普遍的、外顯的；不僅是存量性的，也是增量性的；不僅存在于區域層面，也存在于産業行業層面。
強化就業優先政策，擴大就業容量，提升就業質量
結合構建更加充分更高質量就業促進機制的總體要求，建議政府有關部門做好如下工作：
一是按照更加充分更高質量就業的總體要求，強化就業優先政策，解決好就業結構性矛盾。要千方百計穩定和擴大就業，堅持經濟發展就業導向，擴大就業容量，提升就業質量，促進充分就業。要更加注重緩解結構性就業矛盾，加快提升勞動者技能素質，重點是緊盯産業發展需求，實時調整人才規劃、持續調整人才開發體制機制，不斷優化人才隊伍結構，實現人力資源結構與産業需求高度契合。要将更加充分更高質量就業作為經濟社會發展的優先目标，将保就業作為經濟運行合理區間的下限，實施有利于擴大就業的财政、貨币政策。要高度重視各地經濟社會發展的不均衡性，考慮各地就業結構的基本特點，就業政策也應當各有側重，對各種就業政策工具的選擇也應具有針對性，由此形成具有地區性、行業性特色的就業政策體系。
二是加快形成宏觀、中觀調控新框架的政策工具包，以發展規劃為目标導向，積極構建就業政策與财政、金融、産業政策協同機制，在就業、産業、投資、消費、環保、區域等政策緊密配合的中宏觀經濟治理體系中，解決結構性失衡問題。強化就業優先政策的實施，需要根據就業形勢和工作重點的變化，及時調整、充實、創新各項就業政策，重點将涉及擴大需求、改善供給、調節供求、防控風險的有關政策工具提升至宏觀、中觀層面，作為調控工具。
三是發揮就業政策的周期調節功能，根據經濟發展的階段特征解決就業的結構性問題。經濟運行處于下行階段的，應以實現更充分就業為首要目标，在此基礎上提高就業質量。經濟運行處于平穩增長期的，就業政策應以保持就業穩定增長、緩解結構性矛盾、提升就業質量為主要目标。經濟運行處于較熱增長期的，應以實現更高質量就業為首要目标，加大結構性調整力度，為市場主體發揮決定性作用創造環境，持續提升就業質量。
四是全面充實積極就業政策工具箱，推動政策創新，并通過綜合施策，消減就業的結構性失衡，實現穩就業。重點是激發市場主體活力，在擴大有效需求中推動實現更充分高質量發展。大力改善人力資源供給，在教育培訓改革和提升就業能力上重點突破，推進就業和經濟走上高質量發展軌道。促進供求對接匹配，通過加快推進全方位就業服務體系建設，大力提升供求對接匹配功效，為勞動者就業創業提供全方位精準就業服務。
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