來源：21世紀經濟報道
中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副所長 都陽
穩就業目标的四個層次
總體而言，穩就業有以下幾個層次的目标。
一是将調查失業率控制在5.5%以内。這是民衆一直在讨論的目标，也是最基本的目标。如果失業率高了，民生領域的反應會快速凸顯出來。
二是使勞動參與率保持穩定，防止出現“沮喪工人效應”。在失業率控制在5.5%以内的情況下，參與率能保持不變，最好的情況是能有所提高。
三是就業總量增加。
四是保持工資水平的穩定和勞動生産率的提升，這是更高的目标。我們不僅僅希望人能就業，還希望他可以積極地為社會創造越來越多的産出，每個工人變得越來越有效率，這是更高的目标。
這四個層次的目标從低到高，如果說5.5%是底線思維，後面幾個則是更高的目标和要求。
首先看實現5.5%的目标是否困難。2018年月度調查失業率在5%左右波動，均值為4.94%。2018年16-59歲的勞動年齡人口為8.97億，以這一年齡組人口的城鎮化為64%計算，城鎮人口16-59歲的為5.74億。根據以往的推算，這一年齡組城鎮人口的勞動參與率水平為66%。16-59歲的經濟活動人口為3.8億左右。以4.94%作為标準，假設城鎮化的增速不變，假定參與率保持不變，2019年隻要額外創造165萬個左右的崗位，就可以保住底線，這是比較容易實現的事情。
勞動力需求實際上相對穩定。就業彈性的主要決定因素是經濟結構和技術類型，它在短期内的變化不會很大。過去10年，城鎮就業彈性系數大概是0.39%，過去5年也是0.39%左右，可見這個數字非常穩定。即便經曆了2008年的經濟危機沖擊，就業彈性系數的波動都很小。如果以5年的平均數計算，實現調查失業率5.5%以内的目标并不困難。
參與率的下降則更有挑戰。近年來，城鎮勞動人口參與率在持續下降，歸因于兩個現象。一是每個年齡組的勞動年齡人口的參與率都在下降。二是由于人口年齡結構的變化，高參與率年齡組占總人口的比重在下降。目前中國人口的老齡化不僅僅體現在60歲和65歲以上的人口比重在增加，勞動年齡人口的年齡中位數也越來越大。參與率最高的年齡組是25-60歲，這個年齡組占總人口的比重下降，導緻總體參與率下降。參與率主要是源于制度因素，勞動力流動是不是有障礙、企業用工是不是靈活、社會保障水平是不是産生了負激勵。
過去幾年，各個年齡組人口比例的變化解釋了參與率下降的絕大部分，保持參與率水平的壓力是較大的。
參與率和增長關系的研究表明，參與率下降對長期增長的影響是極其不利的，彈性大概是1.93。也就是勞動參與率提升1個百分點，增長可以提升1.93個百分點。勞動參與率提升1個百分點十分困難，因此，不以降低勞動參與率作為代價來穩就業是更高的目标，意味着在穩就業的同時，勞動力市場的改革不能停步。影響參與率最主要的因素是制度，這要依靠改革來完成。
看最近若幹年的形勢，供給在就業中起主導地位的形勢已經形成。過去5年，16-65歲的勞動人口減少了2225萬，說明供給端産生的數量級變動和需求端産生的微小波動不在一個級别。所以，過去10年，就業形勢跟其他宏觀經濟指标完全背離，跟1990年代和本世紀初的情況完全不一樣。
供給主導的就業平衡雖然緩解了短期就業壓力，但給勞動力市場帶來了持續的中長期的壓力。當供給的壓力越來越大，勞動力的稀缺性會越來越明顯。一個工人可以在完全沒有技能提升的情況下，隻因為稀缺性的提升而漲工資。所以，勞動生産率增長放緩以及單位勞動力成本的上升，給經濟帶來的壓力更為明顯。需要有更好的辦法讓勞動力成本的增長速度和勞動力生産速度平衡，維持經濟增長的動力。
豐富就業指标體系
圍繞穩就業的目标，我們應該做好幾方面的基本工作，形成長期制度。
其一，建立完備的失業預警體系。完備的失業預警體系是現代化國家治理體系不可或缺的組成部分。近年來，我國的就業、失業統計不斷改善，已經具備了建立完備的失業預警體系的基礎。在數據具備的情況下，如何把它整合成一個體系，還需要做進一步的工作。
其二，以失業調查作為基礎，豐富現有的指标體系。比如，工作時間、薪酬變化、勞動參與，把它們作為公共産品提供給社會，公衆就不至于對就業形勢産生迷茫。充分利用企業的數據，做一些事前變量和領先指标。失業率實際上是滞後的指标。在失業之前，工作時間的變化、勞動生産率的變化、單位勞動成本的變化會先發出信号，這些數據都應該納入到監測體系中來，讓統計信息在穩就業政策中發揮作用。目前，社會對這些問題的判斷往往是依賴于某個事件或者某個新聞，但我們應該利用科學的信息來做決策，根據領先的指标編制預案。
其三，鼓勵勞動力流動，緩解就業矛盾。過去我們會在遇到金融危機的時候采取一些臨時措施。比如，通過限制勞動力流動的方式來保就業。這種方式在短期内有一點效果，但不利于勞動力市場的長期繁榮。對于勞動力市場來說，讓它流動起來，讓企業自己調整，比讓僵屍企業活着的意義更大。
勞動力流動包括幾個層面的含義。城鄉之間的勞動力流動，對戶籍制度改革非常重要。部門之間的勞動力流動，壟斷部門和國有部門的改革，對大學生就業很重要。政府部門要把握勞動力市場規制的節奏和力度，去年發生的社會保障費用征繳問題就是一個例子。
其四，根據失業的性質，對“穩就業”精準施策。從研究的角度來說，把就業分成幾種類型。總需求不足産生的是周期性失業，經濟結構調整産生的是結構性失業，制度性因素導緻的是摩擦性失業。根據測算，現在經濟的潛在增長水平大概在6%左右，實際經濟增長率是在潛在增長水平周圍運行的。因此，總供給和總需求從總體上來看是大緻協調的，意味着沒有周期性失業，不需要以刺激短期需求的方式來穩就業、創造就業崗位、維持勞動力市場平衡。
從國家統計局發布的過去一年的價格指數和失業率，我們可以測算，自然失業率大概是4.9%左右。目前的失業率與自然失業率水平接近。自然失業率的構成是結構性失業和摩擦性失業，沒有周期性失業。CPI漲幅的中樞水平在2%左右，是溫和的價格上漲。所以，基本的判斷是當前沒有周期性失業，主要是結構性失業和摩擦性失業，不需要以短期的需求政策維持勞動力市場平衡，而是應該從經濟結構的角度考慮失業的問題。我們并不希望為了降低失業率而犧牲其他宏觀經濟指标，比如，更高的通脹、更高的不良債務、更高的杠杆等。
加強積極就業政策的協同性
今年政府工作報告提出，實施就業優先政策。各項政策之間需要協調配合。
首先是就業政策與其他方面的政策需要協調配合。其一，要把就業政策和小微企業政策統籌好，把穩就業政策和扶持小微政策結合起來。
其二，要把穩就業政策和外部沖擊政策協調好，外需直接産生的勞動力需求不到城鎮就業總量的1%，而且外需波動産生的沖擊具有區域和行業集中的特點，一旦産生沖擊，政策瞄準它們是可行的，瞄準的代價和政策操作的成本也不高。
其三，要把穩就業和處置僵屍企業的要求協調好。當前的特點是中國在進行快速的經濟轉變，在結構調整的過程中，就會有落後企業被淘汰，這是正常現象。不能把正常的就業變化歸咎為就業受到沖擊。因此，要保護勞動者，但不保護落後産能。瞄準勞動者，而不是瞄準企業，這樣就可以把兩個矛盾統籌起來，協調好。
其四是各項就業政策之間需要協調配合。從執行的角度來說，應該加強積極就業政策的協同性，政策落實仍然有空間。把目标分解，讓各個地區、各個部門去做，這實際上是把就業政策看成孤立的勞動生産政策，這種做法是不合理的。就業的發展是跟經濟發展相聯系的，就業需求是來自經濟發展。因此，要想落實積極的就業政策，就要有相應的宏觀經濟決策。摩擦性失業和部分的結構性失業是人社部門的職能，緩解結構性失業，一方面要經濟結構的調整，另一方面要人力資本的提升，如對勞動者進行技能培訓，這主要是人社部門的職責。但是，經濟結構調整本身，經濟政策和勞動力市場政策協調，則是宏觀經濟部門的職能。如果出現了周期性失業，宏觀經濟決策部門就要擔負其主要職責。
需要着重指出的是，在經濟政策出台之前，要評估政策的效應，尤其是對小微企業的影響和負面沖擊。
5%以下的失業率接近于自然失業率，靠積極的就業政策也不可能完全消滅失業，因此，社會需要容忍一定的失業。對于這樣的失業，應該發揮安全網的兜底功能。
從當前的制度安排來看，失業保險制度的改革尤其必要。其一，目前統籌層次低。基金的收取是來自就業人口，勞動市場形勢越好，能收到的錢越多；而失業比較嚴重的地區反而捉襟見肘。如果統籌層次太低，就發揮不了基金的作用，這是可以通過改革來改變的。其二，勞動密集型行業受到的沖擊大，風險大，但失業保險的覆蓋率可能比較低，因為勞動密集型行業主要是農民工，覆蓋率肯定比正規部門要低一點。其三，從過去經驗來看，當前的支付方式比較簡單。國際上已經有很多成功經驗可供借鑒，我們應該采取更合理的支付方式，既保護勞動者，又不至于讓人不想工作。
（根據作者在中國發展研究基金會主辦的博智宏觀論壇主題為“當前就業形勢與穩就業政策”的第三十六次月度例會上的講話整理，經作者審核。）
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